Thực trạng công tác Kiểm sát Thi hành án hành chính trên địa bàn thành phố Hải Phòng

Do quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ làm cho nhu cầu sử dụng đất tăng lên, thúc đẩy giá đất tăng cao; người sử dụng đất thực hiện không đúng quy định của pháp luật về đất đai và các quy định có liên quan  khác. Văn bản pháp luật liên quan còn chồng chéo, mâu thuẫn, không thống nhất…là nguyên nhân dẫn đến tỷ lệ khiếu kiện án hành chính tăng nhanh trong thời gian qua. Khởi kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai hiện nay đang có xu hướng gia tăng cả về số lượng và tính chất phức tạp. Năm 2020, số lượng vụ án hành chính sơ thẩm cấp thành phố thụ lý mới là 116 vụ (tăng 05 vụ so với năm 2019), cấp huyện là 15 vụ (tăng 08 vụ so với năm 2019). Tính đến hết ngày 30/9/2020, Tòa án nhân dân các cấp đã chuyển giao cho các cơ quan THADS 37 Bản án hành chính (trong đó, số Bản án có nội dung theo dõi là 03, số Bản án không có nội dung theo dõi là 34). Cơ quan THADS thực hiện theo dõi 06 vụ việc. Kết quả theo dõi: Đã thi hành xong 01 vụ việc, chưa thi hành xong 05 vụ việc.

VKSND thành phố Hải Phòng đã kiểm sát chặt chẽ việc tổ chức thi hành Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Nghị định 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn và trình tự, thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án (sau đây viết tắt là Nghị định 71/2016/NĐ-CP) và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định cụ thể trình tự, thủ tục, thẩm quyền, trách nhiệm quản lý và thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. Thực hiện Chỉ thị số 07/CT-VKSNDTC ngày 23/11/2017 của Viện trưởng VKSND tối cao về việc nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm sát thi hành án dân sự, hành chính, Công văn số 7427/UBND-NC ngày 26/11/2019 của Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng và văn bản số 134/TCTHADS-NV3 ngày 15/01/2020 của Tổng cục Thi hành án dân sự về việc triển khai thực hiện Chỉ thị số 26/CT-Ttg ngày 15/11/2019 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính (viết tắt là THAHC). VKSND thành phố Hải Phòng đã triển khai đến toàn thể Kiểm sát viên, cán bộ, công chức, người lao động của các VKSND quận, huyện trên địa bàn thành phố với yêu cầu nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm sát việc theo dõi án hành chính, bảo đảm theo dõi 100% bản án, quyết định của Tòa án có nội dung theo dõi do Tòa án nhân dân chuyển giao; kịp thời có kiến nghị người có thẩm quyền có giải pháp để thi hành dứt điểm vụ việc hoặc xử lý trách nhiệm người phải thi hành án chậm THAHC theo đúng quy định tại Nghị định 71/2016/NĐ-CP. VKSND thành phố Hải Phòng đã thực hiện tốt công tác tập huấn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, Kiểm sát viên các kỹ năng kiểm sát THAHC. Từ đó trang bị đội ngũ cán bộ trực tiếp làm công tác kiểm sát THAHC những kiến thức cơ bản để nâng cao chất lượng công tác kiểm sát. Kiểm sát chặt chẽ việc Cơ THADS thực hiện việc theo dõi thi hành án đối với các bản án, quyết định hành chính của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật. Phối hợp với Cơ quan THADS, các cơ quan hữu quan trên địa bàn thành phố trong việc cưỡng chế thi hành án đối với các vụ án lớn, phức tạp có ảnh hưởng về an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội ở địa phương. Trên toàn thành phố thời gian qua không có trường hợp nào phải áp dụng biện pháp xử lý trách nhiệm đối với cá nhân, tổ chức vi phạm nghĩa vụ trong THAHC.

Trong lĩnh vực kiểm sát THAHC, VKSND thành phố Hải Phòng đã có nhiều cố gắng, nỗ lực để thi hành Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Đã tích cực kiểm tra phát hiện các dạng vi phạm để kịp thời ban hành kháng nghị, kiến nghị, hướng dẫn nghiệp vụ đối với các VKSND quận, huyện trong việc giải quyết từng vụ việc THAHC cụ thể. Bên cạnh đó, quá trình kiểm sát THAHC cũng phát sinh nhiều khó khăn vướng mắc, cần có sự hướng dẫn, thống nhất của các Cơ quan tư pháp Trung ương, cụ thể như sau:

Thứ nhất: Vướng mắc trong việc thực hiện khoản 2 Điều 14 Nghị định 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ

Hiện nay, Tổng cục Thi hành án dân sự Bộ Tư pháp có Công văn số 16/TCTHADS-NV3 ngày 05/01/2021 Hướng dẫn nghiệp vụ theo dõi THAHC về các nội dung: “Các cơ quan Thi hành án dân sự thực hiện các nội dung theo dõi thi hành án hành chính theo quy định tại Điều 14 Nghị định 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn và trình tự, thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án không thi hành bản án, quyết định của Tòa án (trừ khoản 2 Điều 14 về trách nhiệm thông báo nghĩa vụ tự nguyện thi hành án cho người phải thi hành án).”

Tại Công văn số 66/TCTHADS-NV3 ngày 04/3/2021 của Tổng cục THADS Hướng dẫn nghiệp vụ theo dõi THAHC: Khi nhận được bản án, quyết định của Tòa án có nội dung chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện (chưa có quyết định buộc THAHC) thì Cơ quan THADS không ban hành quyết định phân công chấp hành viên theo dõi đối với các bản án, quyết định này cho đến khi nhận được có quyết định buộc THAHC của Tòa án…

Như vậy, với nội dung của hai văn bản hướng dẫn nghiệp vụ này có sự mâu thuẫn đối với quy định tại khoản 2 Điều 14 Nghị định 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn và trình tự, thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án, bởi lẽ tại khoản 2 Điều 14 Nghị định 71/2016/NĐ-CP quy định rất rõ: “Khi nhận được bản án, quyết định của Tòa án, cơ quan THADS phân công Chấp hành viên thực hiện theo dõi việc thi hành án hành chính. Trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được bản án, quyết định của Tòa án, cơ quan thi hành án dân sự có trách nhiệm ra văn bản thông báo về việc tự nguyện thi hành án gửi người phải thi hành án…”. Như vậy, Nghị định 71/2016/NĐ-CP quy định cụ thể về trách nhiệm của Cơ quan THADS trong việc THAHC kể từ khi nhận được bản án, quyết định của Tòa án. Theo Công văn số 16/TCTHADS-NV3 ngày 05/01/2021 và Công văn số 66/TCTHADS-NV3 ngày 04/3/2021 của Tổng cục THADS thì toàn bộ nội dung của khoản 2 Nghị định 71/2016/NĐ-CP sẽ không được triển khai thực hiện.

Việc Tổng cục THADS có văn bản hướng dẫn như vậy đã gây khó khăn cho quá trình THAHC trong thực tiễn, nhiều bản án, quyết định của Tòa án không được theo dõi theo đúng quy định. Như vậy, hiện đang tồn tại hai nội dung mâu thuẫn nhau về cùng một vấn đề nhưng căn cứ để áp dụng khoản 2 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định:“Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” là rất khó.

Thứ hai: Nội dung quyết định hành chính trong bản án dân sự không được theo dõi, tổ chức thi hành

Những tranh chấp dân sự có yêu cầu khởi kiện tuyên hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất diễn ra phổ biến. Với những vụ việc này Tòa án thụ lý giải quyết vụ việc dân sự và có giải quyết cả nội dung hành chính. Nhưng hiện tại nhiều bản án dân sự có phần quyết định hành chính Tòa án tuyên chấp nhận yêu cầu khởi kiện của nguyên đơn không được theo dõi, tổ chức thi hành, cụ thể như sau:

Bản án dân sự số 08/2016/DSST ngày 16/9/2016 của TAND thành phố H, phần hành chính trong bản án: Tuyên hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số AI 140147 Ủy ban nhân dân huyện A cấp ngày 11/6/2007 mang tên ông N.V.T và bà Đ.T.L; Bản án dân sự số 08/2017/DSST ngày 08/9/2017 của TAND thành phố H và Bản án dân sự phúc thẩm số 415/2018/DS-PT ngày 25/9/2018 của TAND cấp cao tại Hà Nội, phần hành chính trong bản án: Tuyên hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số S6V 534175 số vào sổ 05217 ngày 30/12/2002 của Ủy ban nhân dân huyện T, thành phố H cấp cho ông M; Bản án số 25/2018/DS-ST ngày 30/11/2018 của Tòa án nhân dân thành phố H và Bản án số 101/2019/DS-PT ngày 30/7/2019 của Tòa án nhân dân cấp cao tại Hà Nội. Phần hành chính trong bản án: Tuyên hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số BG 289151 ngày 17/5/2012 của Ủy ban nhân dân huyện B, thành phố H đã cấp cho ông P.V.C và bà P.T.L; Bản án số 13/2019/DS-ST ngày 27/9/2019 của Tòa án nhân dân thành phố H, phần hành chính trong bản án: Tuyên hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số CĐ 843506 do Ủy ban nhân dân huyện N cấp ngày 28/11/2016 cho từ đường họ C.

Theo quy định tại Điều 34 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015: “1) Khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết… 2) Thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết vụ việc dân sự trong trường hợp có xem xét việc hủy quyết định cá biệt quy định tại khoản 1 Điều này được xác định theo quy định tương ứng của Luật tố tụng hành chính về thẩm quyền của Tòa án nhân dân…”. Như vậy, nội dung tuyên hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong 04 bản án nêu trên là phần án hành chính trong bản án dân sự. Với phần quyết định này có được thi hành theo luật tố tụng hành chính không? Trình tự thực hiện theo dõi như thế nào? hiện nay có 02 quan điểm như sau:

 Quan điểm thứ nhất cho rằng: Đối với 04 bản án là những bản án về tranh chấp dân sự, không phải là bản án của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành theo quy định tại Điều 309 Luật tố tụng hành chính năm 2015…. Do vậy, trong trường hợp này không thuộc trường hợp Cơ quan THADS phải phân công Chấp hành viên thực hiện việc theo dõi THAHC và ra văn bản thông báo về việc tự nguyện thi hành án gửi người phải thi hành án, theo quy định tại khoản 2 Điều 14 Nghị định 71/2016/NĐ-CP.

Như vậy, thì toàn bộ nội dung hành chính trong 04 bản án dân sự nêu trên sẽ không được theo dõi. Vấn đề đặt ra là quy định pháp luật nào điều chỉnh phạm vi, trình tự thủ tục thi hành đối với phần hành chính? Và như vậy, phần Tòa án tuyên nội dung hành chính này sẽ bị bỏ qua, không bị điều chỉnh bởi pháp luật THAHC? Trước thực trạng này, nhiều bản án như trên đã bị tồn đọng, kéo dài...

Quan điểm thứ hai cho rằng: 04 bản án dân sự nêu trên có nội dung hành chính là phần phải được thi hành theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Nghị định 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ. Có như vậy, thì toàn bộ nội dung bản án mới được tổ chức thi hành triệt để, đúng quy định của pháp luật. Điều 309 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định về những bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành nhưng không quy định phần nội dung hành chính trong các bản án dân sự là chưa đầy đủ, bỏ sót phần hành chính được Tòa án xem xét trong vụ án giải quyết tranh chấp về dân sự.

Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả công tác Kiểm sát Thi hành án hành chính

Để tháo gỡ khó khăn vướng mắc trong thực tế đối với công tác kiểm sát THAHC trong thời gian tới, chúng tôi đề xuất một số nội dung:

Thứ nhất: Các cơ quan tư pháp Trung ương cần có sự thống nhất, hướng dẫn cụ thể về việc thực hiện Điều 14 Nghị định 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn và trình tự, thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người phải thi hành án, đảm bảo việc thi hành án hành chính được thi hành đúng pháp luật, khắc phục tình trạng  chồng chéo, mâu thuẫn giữa các quy định gây khó khăn trong thực tế thi hành.

Thứ hai: Đề xuất sửa đổi, bổ sung Điều 309 Luật tố tụng hành chính năm 2015 theo hướng bổ sung: Những bản án, quyết định của Tòa án về hành chính được thi hành... Phần hành chính trong các vụ án dân sự. Tạo hành lang pháp lý để Cơ quan THADS thực hiện việc theo dõi, đôn đốc thi hành theo đúng quy định của pháp luật, khắc phục tình trạng nhiều bản án không được nghiêm chỉnh chấp hành trong thực tiễn.

3. Kết luận

Thi hành bản án, quyết định của Tòa án về hành chính là một nội dung quan trọng trong việc đảm bảo tính hiệu lực của bản án, quyết định của Tòa án thể hiện tính nghiêm minh của pháp luật. Trường hợp Tòa án chấp nhận yêu cầu của nguyên đơn trong việc tuyên buộc Cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thực hiện công việc nhất định hoặc tuyên hủy quyết định cá biệt đối với công dân là việc Tòa án xác định hành vi hành chính, quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có vi phạm pháp luật và buộc Cơ quan nhà nước phải thực hiện theo đúng quy định của pháp luật để tránh gây thiệt hại cho người dân. Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay phần thi hành bản án, quyết định hành chính còn nhiều tồn tại, hạn chế như đã nêu ở trên. Có nhiều vụ việc sau khi bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật chấp nhận yêu cầu khởi kiện của người dân, nhưng Cơ quan nhà nước có thẩm quyền không nghiêm túc thực hiện nội dung của bản án. Như vậy quyết định của Tòa án cũng chỉ là nội dung trên giấy mà không được tổ chức thi hành theo đúng quy định của pháp luật, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho người dân.

                                            Phòng 11 – VKSND thành phố Hải Phòng